PARERE APPROVATO DAL PLENUM CSM (con il voto contrario del
cons. Di Federico e le astensioni dei cons. Buccico, Ventura Sarno, Spangher
e del vicepresidente Rognoni) IN ORDINE ALLO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO
ATTUATIVO DELLA DELEGA ORDINAMENTALE DI RIFORMA DEI CONSIGLI GIUDIZIARI E
ISTITUZIONE DEL CONSIGLIO DIRETTIVO DELLA CASSAZIONE.

Nella discussione è stato sottolineato il valore della composizione non
monocolore togata dei Consigli Giudiziari, esprimendosi però dubbi,
perplessità e critiche sulla struttura complessiva del decreto, comprensiva
di anomalie "tecniche" (quali ad esempio un diverso rapporto proporzionale tra
laici e togati in riferimento all'ampiezza del distretto), prive di risposte
motivazionali.

Ernesto Aghina



"I. SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE "DISCIPLINA DELLA COMPOSIZIONE,
DELLE COMPETENZE E DELLA DURATA IN CARICA DEI CONSIGLI GIUDIZIARI ED
ISTITUZIONE DEL CONSIGLIO DIRETTIVO DELLA CORTE DI CASSAZIONE, IN ATTUAZIONE
DELLA DELEGA DI CUI AGLI ARTICOLI 1, COMMA 1, LETTERA C) E 2, COMMA 3, DELLA
LEGGE 25 LUGLIO 2005, NUMERO 150".

Le novità dettate dalla legge delega di riforma dell'ordinamento giudiziario
in materia di Consigli giudiziari riguardano il profilo strutturale, con l'
allargamento a componenti non togati, ed il profilo funzionale, vuoi con l'
ampliamento delle attribuzioni che con la loro valorizzazione qualitativa,
così realizzando un relativo decentramento nel sistema del governo autonomo
dei magistrati; si introduce poi ex novo un ulteriore organismo: il
Consiglio direttivo della Corte di Cassazione, che si presenta con struttura
e funzioni analoghe a quelle dei Consigli giudiziari, corrispondenti organi
distrettuali.

Il decreto legislativo comprende tre titoli, uno dedicato al Consiglio
direttivo della Corte di Cassazione, l'altro ai Consigli giudiziari, mentre
l'ultimo riguarda le disposizioni finali; i primi due titoli sono a loro
volta suddivisi in due capi, il primo relativo alla composizione e durata in
carico degli anzidetti organismi ed il secondo concernente le competenze.

1- Devono innanzitutto ribadirsi tutti i rilievi formulati nei precedenti
pareri su questo tema resi dal C.S.M.. In tal senso vanno confermate le
critiche al sistema elettorale dei Consigli giudiziari fondato su un sistema
maggioritario.

Il ristretto numero dei magistrati da eleggere limita la portata
rappresentativa e pluralistica di questi organismi; e questo è ancor più
evidente se si ha riguardo alle accresciute attribuzioni dei Consigli
giudiziari, che evidentemente richiedono una composizione dell'organo il più
possibile aperto alla partecipazione di tutte le impostazioni ideali che
animano la magistratura. Tale aspetto appare enormemente accentuato se si
considera che i Consigli giudiziari sono organismi rappresentativi di una
realtà comunque limitata territorialmente qual è quella distrettuale; in
buona sostanza la dimensione locale della competenza dell'organo dovrebbe
rendere più concreta la sua stretta rappresentatività, che un sistema
elettorale maggioritario non garantisce. Va poi rilevato che la legge non
disciplina più in dettaglio le modalità di elezione dei componenti togati
dei Consigli giudiziari (epoca dell'elezione, istituzione dei seggi, etc.),
che nell'attuale normativa trovano regolamentazione nel D.Lgs. C.P.S.
13-9-1946 n.264; normativa questa di cui non v'è traccia neanche nelle
disposizioni finali sia a fini di coordinamento che di espressa abrogazione.

Questa mancata considerazione si riflette a breve anche riguardo alla
disciplina transitoria o comunque determina un deficit di coordinamento con
la decorrenza di efficacia del decreto legislativo, che è fissata al
novantesimo giorno successivo a quello della pubblicazione sulla Gazzetta
ufficiale; non è chiaro se in tale situazione possa ritenersi applicabile l'
art.13 comma 5°, "Finchè non è insediato il nuovo consiglio giudiziario,
continua a funzionare quello precedente", trattandosi di norma che sembra
regolare la durata dei Consigli giudiziari a regime, non in una fase
transitoria (come dimostra il fatto che analoga norma sia prevista dall'
art.5 u.c. per il Consiglio direttivo della Corte di Cassazione, che,
essendo un organismo di nuova istituzione, non pone problemi di disciplina
transitoria). Deve evidenziarsi che si presenterebbero seri problemi
interpretativi nel momento di entrata in vigore del decreto legislativo
circa la sorte degli attuali Consigli giudiziari, eletti quest'anno e che
con la legislazione ancora in vigore durerebbero in carica sino all'aprile
2007.

Occorre valutare la possibilità di procedere alle elezioni dei Consigli
giudiziari come delineati dalla nuova legge attraverso, anche solo in parte,
le modalità dettate dal D.Lgs. C.P.S. 264/1946. In tale contesto sembrerebbe
opportuno istituire seggi elettorali presso ogni tribunale e non solo presso
la Corte d'Appello, com'è per la normativa in vigore, al fine di favorire la
maggiore partecipazione possibile dell'elettorato ad un'elezione che assume
caratteri di maggiore e rinnovata importanza. Ciò, peraltro, renderebbe
omogenea l'elezione di questi organismi a quella del C.S.M., per la quale
già vi è la previsione di istituire seggi presso ogni tribunale.

Va, peraltro, segnalato che la contestualità dell'elezione del C.S.M. e dei
Consigli giudiziari determinerebbe un rinnovo integrale, in un unico
momento, di tutti gli organismi collegiali del circuito del governo autonomo
della magistratura, con le difficoltà che questo comporta allorquando vi
sono cambiamenti così generalizzati; ritenere questa osservazione una
controindicazione insuperabile potrebbe indurre ad una diversa soluzione:
sfalsare le elezione dei due organi, distanziandole adeguatamente così da
operare il rinnovo in modo graduale (a distanza, ad es., di due anni l'una
dall'altra). Ciò che in ogni caso sembra sicuramente raccomandabile è
mantenere contestuale l'elezione dei Consigli giudiziari, come, peraltro,
già avviene con la normativa attualmente in vigore.

2- Venendo alla composizione dell'organo, pur dovendosi apprezzare la
variabilità del numero dei componenti in ragione dell'organico magistratuale
del distretto, va rilevato che la rappresentanza della componente togata non
raggiunge il rapporto di due terzi rispetto alla componente laica, come nel
C.S.M., attestandosi al di sotto di questa percentuale. Infatti, nei
distretti con meno di 350 magistrati ai cinque magistrati eletti tra quelli
in servizio presso gli uffici giudiziari del distretto si affiancano altri
cinque componenti dei quali quattro laici e un giudice di pace, mentre nei
distretti con un numero di magistrati superiore ai 350 l'indicato rapporto
diviene di sette magistrati e cinque componenti tra laici e giudice di pace,
ma anche in questo caso la proporzione dei due terzi non è rispettata.

A parte l'incomprensibilità delle ragioni in base alle quali la proporzione
tra laici e togati cambia a sconda delle dimensioni del distretto, deve
rilevarsi che il mancato rispetto, in entrambe le tipologie dei distretti,
della proporzione di due terzi a un terzo appare anche viziata da una
incoerenza, per così dire, interna, in quanto la detta proporzione è invece
assicurata nell'ambito dei componenti di diritto (Presidente della Corte
d'APpello e Procuratore Generale, da un lato, e Presidente del Consiglio
dell'ordine del capoluogo del distretto, dall'altro).

Ciò determina un'ulteriore evidente incoerenza per un organo eletto con il
medesimo sistema elettorale del C.S.M., ma con una composizione diversa da
questo in termini di proporzione tra componente togata e non; proporzione
che, invece, è perfettamente rispettata riguardo ai componenti di diritto
del Consiglio giudiziario, previsti dal decreto: due togati, il Presidente
ed il Procuratore generale della Corte d'Appello, ed un non togato, il
Presidente del Consiglio dell'Ordine degli avvocati avente sede nel
capoluogo nel distretto.

Infine, va considerata la composizione del Consiglio giudiziario che tratta
e delibera sull'attività e la progressione in carriera dei magistrati, nella
quale è comunque presente il componente di diritto non togato, il Presidente
del Consiglio dell'Ordine degli avvocati avente sede nel capoluogo del
distretto, perché non compreso tra i componenti esclusi dall'art.16 del
decreto e ciò in deroga non motivata alla regola generale che non prevede la
partecipazione dei rappresentanti dell'avvocatura alle delibere in materia
di progressione in carriera dei magistrati.

3- Riguardo ai singoli componenti dell'organo va rilevato che per quelli non
togati (sia titolari che supplenti) sono previste qualifiche diverse ed
elezioni da parte di organismi o corpi elettorali diversi: il professore
universitario in materie giuridiche, eletto dal Consiglio universitario
nazionale, un avvocato con almeno quindici anni di esercizio della
professione, nominato dal Consiglio nazionale forense, un rappresentante
eletto dai giudici di pace del distretto nel proprio ambito, e gli altri due
nominati dal consiglio regionale della regione ove ha sede il distretto, con
una maggioranza qualificata, ma tra persone estranee al medesimo consiglio.

Ebbene, non può non rilevarsi che, mentre il professore universitario, l'
avvocato ed il giudice di pace hanno per la loro stessa provenienza
professionale un'indubbia capacità potenziale di recare un contributo
adeguato rispetto all'incarico da ricoprire e alle competenze dei Consigli
giudiziari, altrettanto non può dirsi per i componenti eletti dal Consiglio
regionale, per i quali la legge nulla dice circa eventuali qualifiche
professionali e requisiti, che gli eletti devono possedere in funzione dell'
incarico da ricoprire, affermando solamente che essi non siano già membri
del consiglio regionale.

In buona sostanza, per questi due componenti non vi è nessun richiamo,
neppure a generiche esperienze, che essi debbano possedere nei settori di
competenza dell'organo di cui faranno parte; ciò appare incongruo, se si
valutano le attribuzioni del Consiglio giudiziario, le quali sono puramente
tecniche ed esclusivamente rivolte all'amministrazione della giurisdizione,
talchè non può mancare un supporto, per così dire culturale, che consenta un
esercizio adeguato del proprio ruolo nell'organo e questa impostazione
solitamente viene recata dall'esperienza professionale o dall'attività
pregressa del componente eletto.

La presenza di componenti laici con particolare qualificazione
professionale, non richiesto dalla legge per l'elezione dei due membri del
Consiglio giudiziario eletti dal Consiglio regionale, è rimessa solo al
saggio apprezzamento dell'organo elettivo che potrà valutare di nominare
persone in possesso della capacità tecnico-giuridica richiesta per assolvere
ad un incarico di indubbia delicatezza. Peraltro, la particolarità dell'
elezione del Consiglio regionale con una maggioranza qualificata non può non
far ipotizzare ritardi nella nomina di questi due componenti, che rischia di
determinare una paralisi dell'organo per l'impossibilità del Consiglio
giudiziario di espletare le sue funzioni, trattandosi di un collegio
perfetto, operativo solo con la presenza e col voto espresso da tutti i suoi
componenti.

E' vero che in tal senso soccorre la già citata disposizione dell'art.13
u.c. del decreto delegato e cioè la perpetuazione del precedente Consiglio
giudiziario, ma è indubbio che tale situazione, protratta oltre un tempo
ragionevole, determinerebbe un'anomalia per la quale non è possibile
prospettare una soluzione.

Problema analogo sorge a causa della mancata previsione della nomina di un
supplente per il rappresentante dei giudici di pace, in quanto in caso di
mancato impedimento del titolare si potrebbe verificare una situazione di
stallo nel funzionamento del consiglo giudiziario.

La qualificazione di organo perfetto del Consiglio giudiziario rende di
difficile comprensione anche la previsione di un Vice Presidente da eleggere
tra i componenti non togati; infatti, nel momento in cui a quest'organo non
si attribuiscono specifiche funzioni, si deve ritenere che egli possa
svolgere le funzioni del Presidente in sua vece, ma proprio questo non può
verificarsi in un collegio perfetto.

Infatti, gli organi che hanno queste caratteristiche devono necessariamente
avere la possibilità di operare con i componenti titolari o supplenti e,
nonostante la mancanza di regolamentazione, deve ritenersi che, nell'
impossibilità di sostituire il magistrato elettivo che cessa dalla carica
per qualsiasi ragione nel corso del quadriennio con il magistrato che lo
segue per numero di voti nell'ambito della stessa categoria ai sensi dell'
art.13 comma 4°, occorra rinnovare l'elezione per la categoria di magistrato
venuta meno o divenuta incompleta. Per i componenti di diritto la questione
non si pone perché si tratta di organi per cui è già la legge a prevedere la
loro sostituzione in caso di assenza o mancanza e, pertanto, vi è una
designazione ex lege che si riflette anche sull'eventuale partecipazione al
Consiglio giudiziario; questo determina che l'organo potrà essere composto
col vicario del Presidente della Corte d'Appello, il quale naturalmente
sostituirà il Presidente nelle sue funzioni, ma allora è difficile
comprendere quale potrà mai essere il ruolo del Vice Presidente, salvo
ritenere che egli subentri sempre e comunque nelle funzioni presidenziali,
allorquando il Presidente sia sostituito dal suo vicario.

Tale interpretazione è evidentemente inaccettabile perché l'art.11 riserva
al Presidente della Corte d'Appello la presidenza del Consiglio giudiziario
e permane il vigore dell'art.108 Ord. giud., che disciplina la supplenza o
vicarietà del Presidente della Corte d'Appello, che non risulta
espressamente derogata dal decreto delegato. In ordine alle modalità di
elezione del Vice Presidente e del segretario appare marcata una certa
enfasi di queste cariche, laddove vi è la previsione di una votazione
effettuata a scrutinio segreto; inoltre, la norma di legge non definisce se
l'elezione debba avvenire con la presenza di tutti i componenti, dal momento
che quelli non togati partecipano esclusivamente ad alcune discussioni e
deliberazioni di competenza del Consiglio giudiziario, tra cui non vi sono
quelle relative all'elezione degli organi indicati all'art.11.

4- Sulle competenze attribuite ai Consigli giudiziari vanno richiamate le
osservazioni espresse nei precedenti pareri, laddove ancora persistano le
disposizioni oggetto di rilievi. In particolare, va rimarcato che le nuove
competenze in materia di vigilanza sul comportamento dei magistrati e sull'
andamento degli uffici giudiziari del distretto, con l'obbligo di segnalare
al Ministro della Giustizia fatti suscettibili di valutazione in sede
disciplinare o disfunzioni nell'andamento di un ufficio [art.15 comma 1°
lett.c) e d] non appaiono coordinate con gli artt.13 e ss della legge sulle
Guarentigie che disciplinano la sorveglianza dei magistrati in capo sia al
Presidente della Corte d'Appello che al Procuratore generale sui magistrati
rispettivamente giudicanti e requirenti.

Entrambi i Capi di Corte sono componenti di diritto del Consiglio
giudiziario e questo può rendere necessario stabilire una sorta di
regolamento di confini tra i due tipi di vigilanza, che dovranno ritenersi
concorrenti all'interno dell'ordinamento.

Occorre definire il rapporto tra i due poteri di vigilanza, sinora
appartenuto al solo Presidente della Corte o al Procuratore generale, ma in
ogni caso le segnalazioni su comportamenti disciplinarmente rilevanti del
magistrato o su disfunzioni dell'ufficio che allo stato sono indirizzate ai
predetti, dovranno essere indirizzate anche al Consiglio giudiziario per l'
esercizio dei poteri di quest'organo ai sensi dell'art.15 lett. c) e d) del
decreto delegato; ma se questo non si verifica, e può costituire una
situazione assolutamente normale, appare opportuno che vi sia una forma di
coordinamento normativo che regoli questo potere concorrente di esercizio
della vigilanza sui magistrati e gli uffici del distretto.

5- L'introduzione nell'ordinamento giudiziario di un organo, interno alla
Corte di Cassazione, corrispondente ai Consigli giudiziari presso la Corte d
'Appello, è l'elemento di assoluta novità del decreto delegato in questione;
in sede di auto-organizzazione la Corte di Cassazione aveva istituito da
circa due anni il Gruppo consultivo, in esecuzione della proposta dell'
Assemblea della Corte del 23-4-1999. Nel richiamare i rilievi formulati nei
precedenti pareri, va osservato che per quest'organo la composizione
rispetta un criterio simmetrico rispetto a quello del C.S.M., prevedendo un
rapporto tra togati e non, pari a due terzi ed un terzo. Infatti, a parte i
tre componenti di diritto, vi sono cinque magistrati della Cassazione eletti
nell'ambito della Corte e due componenti non togati: un professore ordinario
universitario in materie giuridiche, nominato dal Consiglio universitario
nazionale, ed un avvocato con certe caratteristiche professionali, nominato
dal Consiglio nazionale forense.

Questa composizione è decisamente più equilibrata rispetto a quella dei
Consigli giudiziari come più sopra avanzata, per la quale è stata
evidenziata un mancato rispetto di quella proporzione e, quindi, un'
eccessiva consistenza della componente non togata. La composizione di quest'
organo è sicuramente più rispondente ai principi del governo autonomo della
giurisdizione e così si evidenzia ancor più la giustezza delle osservazioni
svolte sulla composizione dei Consigli giudiziari Peraltro, deve rilevarsi
la sovrarappresentanza dei magistrati che rivestono funzioni direttive di
legittimità (due componenti elettivi su 54 posti di organico) rispetto alla
rappresentanza degli altri magistrati della Corte (due componenti elettivi
su 340 posti di consigliere, un componente elettivo su 65 posti di sostituto
procuratore generale).

Un rilievo merita l'omessa considerazione dei magistrati che compongono l'
Ufficio del Massimario presso la Corte di Cassazione, perché se questo non
sembra avere riflessi in termini di elettorato attivo, dovendosi ritenere
che la dizione usata dall'art. 4 (magistrati in servizio presso la Corte di
Cassazione e la Procura generale presso la stessa Corte) consenta di
ritenervi ricompresi anche i magistrati del Massimario, non si può giungere
alle stesse conclusioni per l'elettorato passivo, poiché in questo caso la
formulazione della norma, col riferimento all'esercizio delle funzioni di
legittimità, esclude chiaramente che i magistrati del Massimario possano
essere eletti al Consiglio direttivo della Corte di Cassazione.

E' questo un aspetto che deve essere attentamente valutato in quanto questi
magistrati, inseriti organicamente all'interno della Corte di Cassazione,
sarebbero poi esclusi dalla facoltà di elettorato passivo nell'organismo
rappresentativo dell'ufficio all'interno del governo autonomo della
magistratura. Anche per i magistrati della Procura nazionale antimafia si
pone il problema dell'esercizio dei diritti di elettorato, non essendo
chiaro quale sia la loro collocazione a questi fini. Da un lato, infatti
essi sono, secondo i principi della legge delega, magistrati che esercitano
funzioni requirenti di secondo grado, salvo il Procuratore nazionale
antimafia, che esercita funzioni direttive requirenti di secondo grado,
cosicché non possono essere soggetti al Consiglio direttivo della Corte di
Cassazione, dall'altro essi hanno una competenza territoriale generale e,
quindi, non sono riferibili direttamente ad uno specifico distretto; è,
pertanto, necessario che la legge colmi la lacuna, mediante l'individuazione
di un Consiglio Giudiziario distrettuale di riferimento, anche per questi
magistrati, per i quali può porsi in dubbio allo stato lo stesso esercizio
del diritto di elettorato attivo.

Per il resto possono valere i rilievi fatti nei punti precedenti in quanto
compatibili con la composizione diversa del Consiglio direttivo della Corte
di Cassazione rispetto a quella del Consiglio giudiziario; più precisamente
il richiamo vale per il sistema elettorale maggioritario, per le modalità di
elezione dei componenti togati (ivi compresa l'epoca dell'elezione), per le
funzioni del Vice Presidente e per l'esercizio dei poteri di vigilanza.